提升执行质效！最高法首次提审错误执行国家赔偿案


京悦说法 7月2日

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辽宁省丹东一公司因为丹东中院的错误执行行为申请国家赔偿，在申请被驳回后，案件一路申诉到最高法。近日，最高法赔偿委员会就这一案件组织公开质证并当庭调解结案。最终结果为，丹东中院向该公司支付国家赔偿300万元，同时该公司放弃其他国家赔偿请求。该案件是最高法赔偿委员会提审的首例错误执行赔偿案。

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案情缘由

本案因丹东益阳公司与丹东市轮胎厂债权转让合同还款纠纷一案的执行工作引发。在民事案件审理期间，丹东中院依申请查封了轮胎厂土地6宗，并判决轮胎厂向丹东益阳公司偿还欠款422万元及利息。

强制执行期间，因政府职能部门根据市长办公会决议发布将轮胎厂土地挂牌出让的公告，丹东中院裁定解除土地查封。随后，上述6宗土地被出让，但出让款4680万元均被轮胎厂用于偿还职工内债、医药费及其他普通债务等，未用于清偿对丹东益阳公司的欠款。

丹东益阳公司向丹东中院提出错误执行赔偿申请，该院未在法定期限内作出赔偿决定。至辽宁省高级人民法院赔偿委员会审理期间，丹东中院以轮胎厂暂无其他财产可供执行为由，裁定“终结本次执行程序”。此后，辽宁省高级人民法院赔偿委员会以民事执行程序尚未终结，不符合国家赔偿立案条件为由，决定驳回丹东益阳公司的国家赔偿申请。

丹东益阳公司遂向最高人民法院赔偿委员会提出申诉。最高人民法院赔偿委员会审查后，决定提审本案并组织公开质证。质证期间，合议庭组织丹东益阳公司和丹东中院进行协商，促使双方当庭达成赔偿协议，丹东中院给予丹东益阳公司国家赔偿300万元，随后丹东益阳公司向丹东中院申请撤回民事案件的执行，由丹东中院裁定民事案件执行终结。随后，经赔偿委员会讨论决定，合议庭当庭宣读赔偿决定，确认双方协议。





法律程序

2009年起 丹东益阳公司多次向丹东中院递交国家赔偿申请。

2013年8月 丹东中院立案受理，但一直未作出决定。

2015年7月 丹东益阳公司向辽宁高院赔偿委员会申请作出赔偿决定。

2016年3月 丹东中院作出执行裁定书，认为丹东轮胎厂现暂无其他财产可供执行。

2016年4月 辽宁高院赔偿委员会驳回赔偿请求人丹东益阳投资有限公司的国家赔偿申请。随后丹东益阳公司不服向最高法赔偿委员会提出申诉。

2018年3月 最高法作出（2017）最高法委赔监236号决定书，决定本案由最高法赔偿委员会直接审理。

2018年6月 最高法赔偿委员会裁决，丹东中院向丹东益阳公司支付国家赔偿300万元。




法律适用纷争

争议焦点一：

丹东中院的解封行为在性质上属于保全行为还是执行行为？益阳公司认为，丹东中院的解封行为不是该院的执行行为，而是该院在案件之外独立实施的一次违法保全行为。对此，丹东中院予以否认。本院赔偿委员会认为，丹东中院在审理益阳公司诉丹东轮胎厂债权转让合同纠纷一案过程中，依法采取了财产保全措施，查封了丹东轮胎厂的有关土地。在民事判决生效进入执行程序后，根据《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第四条的规定，诉讼中的保全查封措施已经自动转为执行中的查封措施。因此，丹东中院的解封行为属于执行行为。


争议焦点二：

丹东中院的解封行为是否构成错误执行，相应的具体法律依据是什么？益阳公司称，丹东中院的解封行为未经益阳公司同意且最终造成益阳公司巨额债权落空，构成错误执行。丹东中院辩称，其解封行为是在市政府要求下进行的，且符合最高人民法院的有关政策精神。对此，本院赔偿委员会认为，丹东中院为配合政府部门出让涉案土地，可以解除对涉案土地的查封，但必须有效控制土地出让款，并依法定顺位分配该笔款项，以确保生效判决的执行。但丹东中院在实施解封行为后，并未有效控制土地出让款并依法予以分配，致使益阳公司的债权未受任何清偿，该行为不符合最高人民法院关于依法妥善审理金融不良资产案件的司法政策精神，侵害了益阳公司的合法权益，属于错误执行行为。


至于错误执行的具体法律依据，因丹东中院解封行为发生在2008年，故应适用当时有效的司法解释，即最高人民法院2000年发布的《关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》。由于丹东中院的行为发生在民事判决生效后的执行阶段，属于擅自解封致使民事判决得不到执行的错误行为，故应当适用该解释第四条第七项规定的违反法律规定的其他执行错误情形。


争议焦点三：

丹东中院是否应当承担国家赔偿责任？益阳公司认为，被执行人丹东轮胎厂并非暂无财产可供执行，而是已经彻底丧失清偿能力，执行程序不应长期保持“终本”状态，而应实质终结，故本案应予受理并作出由丹东中院赔偿益阳公司落空债权本金、利息及相关诉讼费用的决定。丹东中院辩称，案涉执行程序尚未终结，被执行人丹东轮胎厂尚有财产可供执行，益阳公司的申请不符合国家赔偿受案条件。对此，本院赔偿委员会认为，执行程序终结不是国家赔偿程序启动的绝对标准。一般来讲，执行程序只有终结以后，才能确定错误执行行为给当事人造成的损失数额，才能避免执行程序和赔偿程序之间的并存交叉，也才能对赔偿案件在穷尽其他救济措施后进行终局性的审查处理。但是，这种理解不应当绝对化和形式化，应当从实质意义上进行理解。在人民法院执行行为长期无任何进展、也不可能再有进展，被执行人实际上已经彻底丧失清偿能力，申请执行人等已因错误执行行为遭受无法挽回的损失的情况下，应当允许其提出国家赔偿申请。否则，有错误执行行为的法院只要不作出执行程序终结的结论，国家赔偿程序就不能启动，这样理解就显得很荒谬，也与国家赔偿法以及司法解释制定的初衷背道而驰。本案中，丹东中院的执行行为已经长达十一年没有任何进展，其错误执行行为亦已被证实给益阳公司造成了无法通过其他渠道挽回的实际损失，故应依法承担国家赔偿责任。




树立标杆

最高人民法院赔偿委员会审结本案，为处理此类纠纷树立了标杆，具有积极明确的典型示范意义，即对于人民法院确有错误执行行为，确已造成损害，被执行人毫无清偿能力、也不可能再有清偿能力的案件，即使执行程序尚未终结，也可以进行国家赔偿。


近些年来，各级人民法院赔偿委员会受理的国家赔偿案件中有一半左右是错误执行赔偿，其中大部分赔偿申请因执行程序尚未终结而被驳回。之所以出现这种情况，一方面与司法解释规定得不够精细有关，有关司法解释规定，错误执行赔偿一般应在民事执行程序终结以后才能提出，列举的可以申请赔偿的情形也不全面，另一方面与司法实务部门理解有所偏颇、适用不够精准有关。


最高人民法院赔偿办负责人表示，在这些被驳回赔偿申请的执行案件中，有些案件的被执行人确实只是暂无财产可供执行，并未完全丧失清偿能力。此种情形下，按照国家赔偿法的制度设计，损害已经确定且已穷尽其他救济渠道被认为是申请赔偿的前提，故对申请执行人所受损害的救济仍应以执行程序为主，国家赔偿不宜“提前介入”，否则会导致两种救济渠道的混同，最终影响整个司法制度的效益。但也有一些案件的被执行人已经完全丧失清偿能力，执行程序本应依法终结，只是因为此前关于“终结本次执行”以及国家赔偿与执行程序衔接的司法解释规定比较原则，个别法院在理解适用时又有所偏颇，导致案件被不当裁定“终结本次执行”或者长期保持“终结本次执行”状态。这些案件既执行不了，又难以进入国家赔偿程序，不仅给人民群众留下“执行难”“赔偿难”的负面印象，影响了司法公正高效权威的形象，而且给人民群众造成了“二次伤害”，必须予以纠正。


结 束 语


“执行难”的产生，原因多种多样、方方面面、非常复杂，但不可否认有一种原因是执行部门的不执行、滥执行。为了遏制和惩治这些负面执行行为，刑法专门规定了执行判决裁定失职罪和执行判决裁定滥用职权罪，国家赔偿法和有关司法解释也将错误执行赔偿规定为应予国家赔偿的14种情形之一。

最高人民法院赔偿委员会审结本案，不仅是审结了一起国家赔偿案件，而且事实上也彻底终结了相关的民事执行案件，起到了一石二鸟的作用，实现了国家赔偿和民事执行双赢的效果。最高人民法院赔偿委员会审结本案，不但有利于进一步加强人权司法保障、提升国家赔偿审判质效，而且有利于倒逼执行部门进一步加强和规范执行行为，加大执行力度，提升执行质效，恢复执行公信，为解决执行难作出更加积极的贡献。


小贴士

1、什么叫国家赔偿？它有哪些特征？

国家赔偿是国家对国家机关及其工作人员违法行使职权造成的损害给予赔偿的法律制度。国家赔偿可以分为行政赔偿和刑事赔偿两类。国家赔偿具有以下特征：

（1）国家赔偿是以“国家责任，机关赔偿”为表现形式；

（2）赔偿范围有限，国家只对国家机关及其工作人员的部分违法行为承担赔偿责任；

（3）赔偿方式和标准法定化，当事人不能自由协商；

（4）赔偿程序多元化，受害人可以通过多种渠道取得赔偿。


2、对赔偿请求人请求国家赔偿的时效是怎样规定的？

赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。

赔偿请求人在赔偿请求时效的最后六个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，时效中止。从中止时效的原因消除之日起，赔偿请求时效期间继续计算。

3、赔偿请求人应当如何申请国家赔偿？

赔偿请求人要求赔偿，应当递交申请书。赔偿请求人根据受到的不同损害，可以同时提出数项赔偿要求。

申请书应当载明下列事项：（1）受害人的姓名、性别、年龄、工作单位和住所，法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；（2）具体的要求、事实根据和理由；（3）申请的年、月、日。

赔偿请求人书写申请书确有困难的，可以委托他人代书；也可以口头申请，由赔偿义务机关记入笔录。

赔偿请求人不是受害人本人的，应当说明与受害人的关系，并提供相应证明。

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